דיני מקרקעי ישראל
1 מבוא
1.1 רקע היסטורי
המשטר האגררי בישראל הוא תולדה של היסטוריה ארוכה, כאשר הנרטיב המנחה אותו הוא: שהארץ לא תימכר לצמיתות (ויקרא כ"ה).
כבר בכיבוש הארץ המקראי הקרקע חולקה לשבטים והעם גר בכפרים שהמגורים בהם קבועים ושטחי העיבוד משתנים.
אף כיום המשטר הקרקעי האגררי במגזר החקלאי מתנהל באופן דומה, בו הקרקעות נמסרות לתקופה של 49 שנים, אף זאת מתוך תפיסה דתית מקראית שבה תקופת המכירה היא למשך 49 שנים.
ההתיישבות בחלקת המגורים קבועה והעיבוד משתנה, כך שחלקה חקלאית נחלקת לג' רמות:
חלקה א' – חלקת מגורים.
חלקה ב' = נמסרת לאגודה וכל חקלאי מעבד אותה אישית.
חלקה ג' – מעובדת ע"י האגודה במשותף.
עד שנות השבעים לא התאפשר לנטוע בחלקה ב' מטעים, וזאת בכדי לאפשר חלוקה מחדש.
כיום, בעקבות החלטת בג"ץ, ניתן לקבל חוזה חכירה על חלקות המגורים ו-500 מטר נוספים לתעסוקה.
במשטר הרומי והביזנטי הקרקעות חולקו לאחוזות. ולאח"מ בשלטון האסלאמי לאחר שבעלי האחוזות עזבו האדמות הפכו לאדמות מדינה – מולק- שהחכירה אותם לחקלאים תמורת תשלום, וחקלאי שלא עמד בתשלום הקרקע שעיבד חזרה למדינה.
בשלטון העותומאני, הרבה מהקרקעות הפכו – למירי – , והפקידים הפכו לאפנדים המחכירים את הקרקע לחקלאים.
ב- 1917 עם כבוש הארץ ע"י הבריטים, כל קרקעות המדינה עברו לידי הנציב העליון.
עם הקמת המדינה הקרקעות הפכו לרכוש המדינה, בנוסף לאדמות -מאווט- (אדמות מתות), -ומטרוקות – דרכים ושטחי יער.
ומעבר לכך המדינה מפקיעה קרקעות ע"פ פקודת הדרכים.
כל זאת הוסדר בחוק רכישת מקרקעין, שקיבע מצב קים.
עד 1960 היו ארבעה גופים שניהלו קרקעות במדינה:
א. קק"ל
ב. האפוטרופוס לנכסי נפקדים – רשות הפיתוח.
ג. אדמות מדינה.
ד. קרקעות ברשות העיריות והמועצות המקומיות.
בשנת 1960 חוקק ח"י מקרקעי ישראל, הקובע מהם מקרקעי ישראל.
כן הוא קובע כי הבעלות לא תועבר במכר. בכפוף לסייג שהחוק לא יחול על סוגי מקרקעין ועסקאות שנקבעו בחוק. כעין כבישים נמלים וחופים שעסקה בהם כפופה לאמור בחוק המקרקעין.
עם כינון החוק רוכזו שלושת הגופים תחת מנהל מקרקעי ישראל (אדמות מדינה – רשות הפיתוח- קק"ל).
סע' 3 לחוק נכסי המדינה מקנה בעלות שיורית למדינת ישראל על הקרקעות.
רשות הפיתוח היא תאגיד ע"פ דין. ורשאית היא להתקשר בחוזים להחכיר ולחכור (ס' 2).
ב – 1950 חוקק חוק האפוטרופוס לנכסי נפקדים המגדיר נפקד שהוא בעלים רשום בנובמבר 47, ונתין של ארץ אויב. כל נכסי הנפקדים עברו לרשות האפוטרופוס לנכסי נפקדים.
סע' 19 לחוק קובע כי אין האפוטרופוס רשאי להעביר קרקע אלא לרשות הפיתוח. ואכן רוב נכסי הנפקדים עברו לרשות הפיתוח.
קק"ל היא חברה בע"מ הרשומה באנגליה משנת 1920, חוק קק"ל מתיר לה למכור ולקנות קרקעות.
ב- 1960 חוקקו שלושה חוקים חשובים:
חוק יסוד: מקרקעי ישראל.
חוק מקרקעי ישראל – הקובע את הדרכים להעברת בעלות.
חוק מנהל מקרקעי ישראל המגדיר את הגוף המנהל את הקרקע ואופן פעולתו.
1.1.1 קק"ל אל מול המדינה.
ישנה אמנה בין קק"ל ובין המדינה המתחדשת אחת לחמש שנים. הקובעת את דרכי ניהול קרקעות קק"ל כן היא קובעת ש – 50% מהרכב המנהל, יהיו נציגי קק"ל.
55/67 קפלן נ' ממ"י
ביהמ"ש התייחס לחשיבות של ניהול כל המקרקעין בחטיבה אחת תחת המנהל.
בעבר, כאשר מגיע אינו יהודי לרכוש קרקע מקק"ל, החוזה מולו היה שונה מאשר חוזה אל מול יהודים. וקק"ל מנעה מאינם יהודים לגשת למכרזים.
ב- 2004, בעקבות הנחיה של היועמ"ש נקבעו הסדרים שאינם פוגעים בשוויון. בכפוף להסדר מול קק"ל המעבירה להם אדמות תמורתם.
כיום ישנה רפורמה התומכת בהעברת הבעלות לחוכרים.
988/00 אדם טבע ודין נ' שר הפנים.
ביהמ"ש מחייב את קק"ל להחיל עליה גם את המשפט הפרטי וגם את המשפט הציבורי מחמת היותו גוף דו מהותי.
ההסכם עם קק"ל שלוב ברפורמה שקק"ל מתנגדת אליו. אך בפועל כאשר נמכר נכס בבעלות קק"ל היא מקבלת בתמורה קרקעות בנגב.
הספרות בתחום העוסקת בעקרונות המנחים של קק"ל הנובעים מעקרונות דתיים ופוליטיים וישוב הארץ.
כאשר יש שינוי יעוד, הקרקע חוזרת למנהל.
תיקון מס' 7 לחוק ממ"י קובע את מטרות המנהל שהם ניהול עתודות קרקע תוך איזון ראוי לשימור ופיתוח.
1.2 תפקיד המנהל.
- הקצאות מגורים.
- בניה רוויה.
- דיור בר השגה.
- תכנון.
- הסכמי פיתוח. (בכפוף למסוגלות הרשות המקומית).
בחוק ההסדרים האחרון יש תיקון ביחס למקרקעי ציבור (סילוק פולשים), המתיר לפנות תוך חצי שנה מיום שהתבררה התביעה. ושלוש שנים אח"כ ע"י צו מנהלי.
- הפקעת קרקעות.
- שמירת זכויות הבעלים בכך שהמנהל מנהל מערכות נגד פולשים.
- קידום רישום הזכויות במקרקעין – פרצלציה- ופרסום מידע.
1.2.1 הרכב מועצת ממ"י.
כיום מונה המועצה 9 חברים, 7 נציגי הממשלה ו-2 נציגי הקרן הקיימת לישראל.
יו"ר המועצה הינו שר הבינוי והשיכון מר אריאל אטיאס. רוה"מ והשרים בוחרים את הרכב המועצה.
היחסים בין המנהל , ובין הגופים בו הם: שהמנהל מנהל את הקרקע, תוך שמירה על המקרקעין ומניעת פגיעה בהם.
ע"א 55/67 קפלן נ' מד"י.
נקבע כי המנהל יכול להגיש תביעות נ' בעלי הקרקע.
המנהל הוא חלק מהמדינה ולא אישיות עצמאית כעין רכבת ישראל.
ע"א 389/91 אבינועם וילס.
נקבע כי היחס הנכון לפעולות המנהל הוא, שהוא שלוח של הבעלים והשליח מוסמך לפעול רק במסגרת ההרשאה שניתנה לו. (בשונה מנאמן שיכול לעשות כל פעולה) וחל עליו חוק השליחות.
התוצאה – שלא ניתן לרשום קרקעות ע"ש המנהל.
1.2.2 דרך פעולת המנהל
למנהל יש דירקטוריון ומועצה הקובעים את המדיניות הכלכלית שלפיה יפעל המנהל.
בדירקטוריון יש נציגים של נגב וגליל, נציגי קק"ל והתנועות המיישבות.
בעקבות קביעת מטרות המנהל צומצמה סמכותה הרחבה של המועצה.
3267/05 רובינשטיין נ' שר הביטחון
ביהמ"ש העליון קבע כי להחלטות המועצה יש מעמד של הסדרים ראשוניים, קרי מדרג גבוה של רמת חוק וחקיקה.
המנהל מיוצג ע"י פרקליטות המדינה, וע"י מכרזים הניתנים לעו"ד פרטיים.
גם כאשר הממשלה מקבלת החלטה אין בה אלא כדי להנחות את המנהל להעלות את העניין במועצה.
ישנו דיון ציבורי האם לא ראוי שהמנהל יהיה תחת אחריות ישירה של מממשלה וישנה הצ"ח בעניין, והכל בכפיפות לאמנה מול קק"ל.
1.2.3 מעמד החלטות המועצה
סע' 3 לחוק הפרשנות קובע כי ישנן תקנות שהן בנות פועל תחיקתי.
פס"ד אלכסנדרוביץ
נקבעו סימנים מזהים באשר לתקנות ב"פ תחיקתי שהם פרסום ברשומות.
החלטות המנהל סווגו:
א. החלטה להסדר ראשוני – כאשר מדובר בהחלטה כללית שאיננה פרטנית לאדם מסוים אלא לציבור גדול של אנשים, מדובר בתקנה ב"פ תחיקתי וניתן לתקוף אותה ככל החלטה מנהלית (בבג"ץ ובימ"ש לעניינים מנהליים).
ב. החלטות פרטניות – אלו החלטות שאינן קובעות הסדר חדש אלא פרשנות להחלטות, דינן כדין הנחיות מנהליות וניתנות לתקיפה בכל בימ"ש.
כל פעולות המנהל שהן עסקאות חליפין, תכנון, פיתוח, שיווק, סמכות להתקשר, נובעות מחוק ממ"י הנותן עליהם הרשאה.
העיקרון המנחה של המנהל הוא שהארץ לא תימכר לצמיתות.
ואכן תיקון בחוק ממ"י מנסה לקבוע כי הארץ לא תימכר לזרים ויחיד שאינו אזרח ישראל הרוצה לרכוש קרקע צריך אישור של מנהל ממ"י, ומכירה לזר ללא אישורו בטלה.
המנהל עוסק בחכירה לפרטיים ולחקלאים, כאשר כל שינוי ביעוד קרקע מחזיר אותה למנהל, כך משטר החכירה משאיר את השליטה בידי המנהל.
החוכרים משלמים למנהל דמי חכירה (ל-49 שנים) ודמי הסכמה למכירה לצ"ג.
ע"א 585/68 ווירוק נ' ממ"י
ביהמ"ש הכיר בזכויות המנהל כמחכיר, לגביית דמי הסכמה.
כל התשלומים למנהל הם תשלומים חוזיים הנגזרים מהסכם החכירה.
ע"פ החלטה 1 של ממ"י נקבע כי קרקע תוקצה למגזר העירוני והחקלאי בדרך חכירה בלבד ולאחר שתושלם תכנונה.
קיימת סטייה מהחלטה זו, וכיום המנהל משווק מקב"ט לא מתוכננות.
ערך הקרקע הוא ערך ריאלי.
ההקצאה במרכז פומבי ע"פ חוק המכרזים (ולפניו ע"פ החלטות המועצה).
שינוי יעוד קרקע ע"פ מכרז.
המנהל מקצה לרשויות מקומיות ודרכם לגופים ציבוריים.
המנהל איננו נותן קרקע כפיצוי עבור הפקעות.
ובסופו של תהליך, העניין נגמר במכרז או בפטור ממכרז.
כך למשל אדם שיש לו שטח כלוא המנהל מקצה לו אותו בפטור ממכרז.
ü שיעור 2
2 מדיניות הקצאת הקרקעות שברשות ממ"י
מדיניות זו מסודרת בחלקה בחקיקה ובחלקה בהחלטות המועצה.
אחד מתפקידיו העיקריים של המנהל הוא להקצות קרקע וזאת ע"י הצרכים של תושבי ישראל והגורמים הממשלתיים ומתנהלת ע"פ מדיניות החלטות המועצה.
שיטת ההקצאה מתבצעת בשני מישורים:
א. הקצאה ע"י מכרז בכפוף לחוק חובת המכרזים שבצדו.
ב. הקצאה ע"פ פטור מחובת המכרזים ובעיקר ע"פ תקנות 3 ו-25 לתקנות חוק חובת המכרזים.
תקנה 3 – עוסקת בעיקר ביחסים של המדינה אל מול התושבים.
תקנה 25 – ייחודית לממ"י ומפרטת אלו עסקאות של ממ"י פטורות ממכרז, והיא למעשה הקובעת אלו עסקאות תתנהלנה ללא חובת המכרז.
2.1 הקצאה בכפוף לחובת המכרזים
בדרך הקצאה זו מכרז המפורסם בעיתון המציע להגיש הצעות.
בעבר נהוג היה לצרף מחיר מינימום להצעה ע"פ החלטת השמאי הממשלתי.
כיום, לא מפרסמים מחיר מינימום להצעה, למעט בניה נמוכה באזורי מיעוטים, ובירושלים, ששם יש כשל שוק ולכן חובה לקבוע מחיר מינימום.
להצעה יש לצרף פיקדון בגובה 10% משווי ההצעה, וישנם מקרים שבהם הפיקדון יחולט, ולכן על המציע לבדוק שוב ושוב את הפוטנציאל התכנוני, דרישות הרשות המקומית, וכל אלה הם באחריות המציע.
2.1.1 הזכייה במכרז
ההצעה הגבוהה היא הזוכה במכרז.
כל טעות פוסלת את ההצעה, ואפי' אם היא לטובת המנהל, וזאת בכדי לאפשר שוויון בין המציעים.
2.1.2 מכרזי ייזום – מקב"ט
מקב"ט – מכרז לקרקע בלתי מתוכננת, שבו הקרקעות משווקות ללא תכנון (בשונה מהחלטה 1 לממ"י).
המנהל הולך ונוטש החלטה זו, וזאת משיקולים תכנוניים ופרקטיים.
2.1.3 קרקעות למגורים
הרפורמה האחרונה שינתה את כלל היסוד שהארץ לא תימכר לצמיתות, וקבעה כי המנהל ישווק קרקע לבעלות ולא לחכירה.
בתיקון לחוק ממ"י (ס' 4 יז) ובהחלטה 1185 נקבעו הפטורים לתשלום מדמי חכירה.
באזור מגורים מבוקש עד 280 מ' – פטור מתשלום.
באזור פריפריה – עד 350 מ' – פטור מתשלום.
נכסים מעל השטח האמור (280, 350 בהתאמה) עד 540 מ' – 3% משווי הקרקע.
ביחס לקרקע חקלאית נקבע כי היא תימסר רק לאחר תכנונה. ולאחר הרפורמה נקבע כי תימסר גם טרם פרצלציה, ערך הקרקע יהיה ריאלי ע"פ קביעת השמאי הממשלתי.
2.1.4 מכרזי דירות להשכרה
סווג נוסף של מכרזים הוא לדיור להשכרה.
בסוג מכרז זה מחיר המינימום נקבע ע"פ החלטת השמאי הממשלתי, והתשלום הוא 50% מערך הקרקע.
לחכירה של 98 שנה.
ולא יפחת השימוש מ-25 שנה.
הזכאות
החלטה 1240 –העוסקת בדרכי ההקצאה לדירות להשכרה
קובעת כי זכאות קבע לזוג או יחיד ששכרם אינו עולה על השכר הממוצע.
בסוג מכרז זה זוכה מי שהציע את ההצעה הנמוכה.
הזוכה במכרז רשאי למכור 40% מהשטח בשוק החופשי, ומתוך ה-60% הנותרים – 40% במחיר מפוקח, ו-20% במחיר שוק.
גודל הדירות הוא – 100 מ' באזור מבוקש ו-120 מ' באזור עדיפות.
המציעים מתחרים על מחיר הקרקע ללא מחיר מינימום והמנהל מתערב רק במחיר השכירות למשתכנים.
הדירות מושכרות לפחות ל-3 שנים עד 10 שנים.
הקריטריונים לזכאים:
20% מהדירות יושכרו ליחידים.
35% למשפחות עד שלשה ילדים.
45% למשפחות של שלשה ילדים ויותר.
2.1.4.1 שיטת הנקודות.
העדיפות לזכאים תיקבע בהתאם לניקוד הבא:
עד 70 נקודות (7 נקודות לכל שנה ולא יותר מעשר שנים שאינן חופפות) בגין שנות נישואין או עליה, או משך זכאות במשרד הבינוי והשיכון.
תינתן עדיפות מוחלטת למשפחה בה אחד מבני המשפחה הינו נכה המרותק לכיסא גלגלים.
למשפחות בהן שני בני הזוג שירתו בשירות צבאי/לאומי/אזרחי לכל הפחות 12 חודשים , יינתנו 25 נקודות.
למשפחות בהן אחד מבני הזוג הינו משרת מילואים פעיל יינתנו 5 נקודות נוספות.
ועוד….
שיטה זו כרגע מותקפת בבג"ץ, ובוועדת טרכטנברג ניסו לתת משקל לרמת כושר ההשתכרות.
2.1.5 שיווק לתעסוקה – נדל"ן מניב
המדובר בשיווק קרקע המשמשת לייצור הכנסה ולכן היא מלווה בתשלומים לרשויות.
בעקבות הרפורמה גם קרקע זו תשווק לבעלות.
המגבלה – עד 40 דונם ניתן לשווק לבעלות.
החלטה 694 – הרשמה בהגרלה.
התשלום – 41% משווי הקרקע ע"פ החלטת השמאי הממשלתי עם הנחות לאזורי עדיפות.
2.2 הקצאות בפטור ממכרז
ע"פ תקנה 3 ו-25 לחוק חובת המכרזים.
להלן סוגי הקצאות בפטור:
- הקצאה למשרדי ממשלה.
החלטה 239 קובעת כי קרקע שהוקצתה למשרד ממשלתי והמשרד לא שלם דמי חכירה ראשוניים עבורה במהלך שנת התקציב, תוערך מחדש מדי שנה ע"י השמאי הממשלתי והמשרד יחויב עפ"י השומה החדשה.
הרפורמה קבעה כי בהקצאות אלו אין העברת בעלות, וכאשר משתנה ייעוד הקרקע היא חוזרת למנהל.
- לבתי עלמין.
- מבני ציבור ובתי כנסת.
- מעונות סטודנטים.
- בתי טיהור שפכים.
- למוסדות ציבור – כעין עמותות הדורשות קרקע והתנאים הם:
- מוסד שאינו למטרת רווח.
- השירותים ניתנים בחינם.
- על המוסד להביא המלצה.
- לבתי תפילה.
תיקון 42 לחוק יסודות התקציב מאפשר להקצות ללא תמורה למשך 49 שנים בשני תנאים:
- מבנה שיכול לשמש כמקום תפילה.
- המבנה פתוח לציבור.
- לנכים .
ישנו נושא בעייתי שהוא הקצאת תחנות דלק לנכים של משרד הביטחון.
- לסוכנות היהודית וההסתדרות הציונית.
- הקמת ישובים קהילתיים.
- הקצאות חקלאיות.
לעיתים יש חוזה משולש שבו הסוכנות אף היא צד לו והשקיעה כסף, וכאשר אותם ישובים עומדים על רגליהם הסוכנות מבקשת להחזיר את ההשקעה, והעניין נמצא כיום לפתחו של ביהמ"ש.
קרקעות חקלאיות כפופות להחלטה 1 האומרת:
א. הקרקע תשווק לחכירה בלבד.
ב. רק לצרכי המתיישבים והיצור החקלאי.
הקרקע מוחכרת ל-49 שנה ומשווקת בצורה של נחלות, כאשר מי שקובע את גודל הנחלות זהו משרד החקלאות.
במרכז הארץ שטח הנחלות הוא 23-30 דונם.
בצפון הארץ – 40-60 דונם.
ובנגב אף ניתן להגיע לנחלות גדולות.
ניתן להחזיק רק בנחלה אחת בלבד.
חלה חובת מגורים בנחלה ועיבוד הקרקע.
בעת פטירת בעל הנחלה היא לא תפוצל ליורשים.
במושבים – יש כ-80 נחלות.
ובקיבוצים – יש כ-120 נחלות.
- הקצאה לייעור ושמורות טבע.
במחיר סמלי ל-49 שנה.
מאחר שקק"ל היא לקוח מועדף מבחינת המנהל, כי חלק גדול מקרקעותיו שייכים לקק"ל, הרי שהם זכאים לחלק מן התקבולים.
ולכן הקצאה לייעור של קק"ל יש הטבות בצידה.
2.2.1 התשלום להקצאת בעקבות פטור ממכרז
יש נכסים שיוקצו בדמי חכירה סמליים – 18 ₪ ל-49 שנים, כעין גנים לאומיים, אצטדיונים ללא כוונת רווח, מקלטים, מחסות ציבוריים ובתי זקנים ללא מטרת רווח.
יש נכסים שיוקצו בדמי חכירה של 2% לשנה – כעין מוסדות להשכלה גבוהה, מכללות ותיאטראות.
ויש נכסים שיוקצו בדמי חכירה של 5% לשנה – אלו מוסדות רווחיים, מוניות ובתי מטבחיים.